Minister Zdrowia i Prezes NFZ zaniechali kontroli prawidłowości przyznawania i wypłacania dodatków covidowych oraz nie reagowali na nieprawidłową realizację umów w sprawie dodatków przez szpitale i stacje pogotowia ratunkowego.
Zdaniem NIK istnieje ryzyko braku możliwości oszacowania niezasadnie wydatkowanych kwot dodatków oraz wysokie prawdopodobieństwo, że zwrot tych środków nie będzie możliwy. W konsekwencji część aktywów Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 trzeba będzie uznać za utracone.
Fot. Adobe Stock
Minister Zdrowia dopuścił do wystąpienia istotnych wad systemu przyznawania dodatków covidowych, które spowodowały m.in. wypłatę dodatków:
- osobom nieuprawnionym (np. w oddziałach „niecovidowych” za kontakt z pacjentem tylko podejrzanym o zakażenie SARS-CoV-2)
- kilkukrotnie tej samej osobie za dany miesiąc ponad limit 15 tys. zł (nawet 41,5 tys. zł miesięcznie)
- w kwocie 15 tys. zł pomimo zaledwie kilkuminutowego czy jednorazowego wykonywania świadczeń zdrowotnych również wobec pacjentów tylko podejrzanych o zakażenie SARS-CoV-2
- nawet 31 osobom personelu medycznego przypadającym na jedno łóżko covidowe czy też 23 osobom na pacjenta – w wyniku stosowania interpretacji Ministra Zdrowia, że uprawnienie do dodatku dotyczyło również personelu medycznego zatrudnionego w oddziałach „niecovidowych”.
Utworzone przez Ministra Zdrowia „narzędzie finansowe”, mające na celu wsparcie personelu zapewniającego opiekę pacjentom covidowym, uległo wypaczeniu i stało się mechanizmem transferu „dodatkowych wynagrodzeń” dla personelu szpitali, który często nie był uprawniony do ich pobierania.
W ocenie NIK istnieje ryzyko braku możliwości oszacowania niezasadnie wydatkowanych kwot dodatków oraz wysokie prawdopodobieństwo, że zwrot tych środków nie będzie możliwy, a część aktywów Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 trzeba będzie uznać za utracone.
Najważniejsze ustalenia kontroli
W latach 2020-2021 Minister Zdrowia przekazał prawie dziewięć mld zł na dodatki covidowe na podstawie czterech Poleceń, które wypłacano przez niemal dwa lata (od maja 2020 r. do marca 2022 r.).
Minister zobowiązał NFZ do przekazania środków finansowych podmiotom leczniczym na wypłatę dodatków uprawnionym osobom personelu medycznego i niemedycznego (na podstawie Poleceń MZ z 29 kwietnia 2020 r. i 4 września 2020 r.), a stacjom pogotowia ratunkowego (w 2020 r.) i wojewodom (w 2021 r.) – na wypłatę dodatków dyspozytorom medycznym (na podstawie Poleceń MZ z 16 listopada 2020 r. i 23 marca 2021 r.).
Warunki otrzymania dodatku covidowego były różne w okresach obowiązywania Poleceń MZ, w zależności od wprowadzonych przez Ministra zmian kryteriów przyznawania dodatków, a także od rodzaju udzielanych świadczeń zdrowotnych i rodzaju podmiotu leczniczego (w tym miejsca udzielania świadczeń zdrowotnych).
Minister Zdrowia dopuścił do wystąpienia istotnych wad systemu przyznawania dodatków covidowych, z których najważniejsze dotyczyły m.in.:
- niejednoznacznego określenia warunku przyznania dodatków w Poleceniu MZ z 4 września 2020 r. i jego załączniku (po zmianie z 30 września 2020 r.), poprzez zamienne używanie spójników „lub” oraz „i” odnoszących się do kontaktu personelu z pacjentami z podejrzeniem i/lub zakażeniem SARS-CoV-2. Błąd ten powielił NFZ, który nieprawidłowo opracował wzór umowy w sprawie dodatków, a następnie dyrektorzy 13 (z 16) Oddziałów Wojewódzkich NFZ, którzy zawarli umowy umożliwiające wypłatę dodatków personelowi medycznemu udzielającemu świadczeń zdrowotnych, w szpitalach II i III poziomu zabezpieczenia, także pacjentom tylko podejrzanym o zakażenie SARS-CoV-2. W konsekwencji powyższego w 13 województwach, na podstawie nieprawidłowych umów, wydatkowano środki w wysokości 2,9 mld zł (32,6% wydatków ogółem), z których część otrzymały osoby nieuprawnione
- nieprecyzyjnego określenia w Poleceniu MZ z 4 września 2020 r. pojęcia szpitala III poziomu zabezpieczenia, co umożliwiało wypłatę dodatków personelowi za leczenie pacjentów zakażonych wirusem w innych zakresach świadczeń zdrowotnych niż te, dla których podmiot leczniczy ustanowiono tego rodzaju szpitalem (tj. III poziomu zabezpieczenia). Przykładowo szpital III poziomu w zakresie psychiatrii mógł wypłacać dodatki personelowi medycznemu uczestniczącemu w leczeniu zakażonych pacjentów w innych zakresach niż psychiatria (np. leczonym w zakresie neurologii czy rehabilitacji), choć podmiot leczniczy miał status szpitala III poziomu jedynie w zakresie psychiatrii
- nieprecyzyjnego określenia w Poleceniu MZ z 4 września 2020 r. i 16 listopada 2020 r. warunków i zasad (kryteriów) przyznawania dodatków, co wymagało udzielania przez Ministerstwo Zdrowia licznych wyjaśnień, informacji i interpretacji (zawartych m.in. w 876 pismach), które nie zostały uwzględnione, ani w kolejnych zmianach Poleceń MZ (choć de facto je modyfikowały), ani w umowach w sprawie dodatków zawartych przez podmioty lecznicze z dyrektorami Oddziałów NFZ. Żadne z ww. pisemnych stanowisk – zdaniem Ministra Zdrowia – nie miało charakteru wiążącego. Minister nie podjął więc adekwatnych działań zaradczych polegających na dokonaniu formalnych zmian Poleceń doprecyzowujących warunki i zasady przyznawania oraz wypłaty dodatków, przez co nie zapewnił zasadnego i racjonalnego wydatkowania środków z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19.
Najistotniejszą interpretacją Ministra mającą negatywny wpływ na sposób realizacji Polecenia MZ z 4 września 2020 r. oraz wysokość kwot przyznanych dodatków – za okres od listopada 2020 r. do maja 2021 r. – było przyjęcie, że uprawnienie do dodatku dotyczyło również personelu medycznego zatrudnionego na oddziałach szpitalnych nieobjętych decyzją wojewody o uznaniu danego podmiotu leczniczego za szpital II/III poziomu zabezpieczenia, pod warunkiem udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom podejrzanym/zakażonym SARS-CoV-2 w sposób „nieincydentalny”. Za okres siedmiu miesięcy wydatkowano w tych szpitalach 3,6 mld zł, co stanowiło aż 40% wydatków ogółem. Interpretacja ta spowodowała dwa poważne skutki:
- umożliwiła wypłatę dodatków w oddziałach „niecovidowych” (tj. takich, które nie realizowały polecenia wojewody o zapewnieniu łóżek covidowych)
- dopuściła do nierównego traktowania personelu medycznego, realizującego takie same zadania związane z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 w różnych podmiotach leczniczych, np. podmiotach wykonujących wymazy w celu potwierdzenia zakażenia SARS-CoV-2 (w stacjonarnych i mobilnych punktach wymazowych) lub w ambulatoryjnej opiece specjalistycznej, które nie były objęte systemem „dodatkowych wynagrodzeń”.
Podkreślić także trzeba, że powyższa interpretacja skutkowała odmiennym rozumieniem i stosowaniem pojęcia szpitala II/III poziomu zabezpieczenia: rozszerzającym – na potrzeby wypłaty dodatków covidowych, zawężającym – na potrzeby udzielania świadczeń zdrowotnych i rozliczania ich przez NFZ.
Jednocześnie niezdefiniowanie używanego przez Ministra w interpretacjach (stanowiskach) pojęcia „nieincydentalnego” uczestniczenia w udzielaniu świadczeń zdrowotnych doprowadziło do przyzwolenia na dowolność decyzji kierowników podmiotów leczniczych w kwestii przyznawania dodatków. W konsekwencji umożliwiało przyznanie dodatku w pełnej wysokości 100% wynagrodzenia, a także maksymalnie 15 tys. zł, pomimo zaledwie kilkuminutowego czy jednorazowego wykonywania świadczeń chorym pacjentom, a także pacjentom tylko podejrzanym o zakażenie SARS-CoV-2.
