Choć w założeniu środki z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 miały tylko pomóc w łagodzeniu skutków pandemii, to przy okazji stały się ekstra budżetem w dyspozycji Prezesa Rady Ministrów na finansowanie dowolnie wybranych zadań.
Z Funduszu finansowano bowiem zarówno świadczenia opieki zdrowotnej, m.in. zakup leków dla zakażonych SARS-CoV-2, koszty związane ze szczepieniami przeciwko COVID-19, transport sanitarny, ale także dodatek węglowy i elektryczny, samorządowe inwestycje w rozwój dróg czy budowę i modernizację siedzib urzędów. Niezależnie od potrzeb w różnych dziedzinach aktywności państwa, nie sposób rozstrzygnąć, dlaczego spośród wielu obszarów dotkniętych skutkami społeczno-gospodarczymi epidemii COVID-19 wybrano ww. obszary.
Kontrola została przeprowadzona w ramach prac Najwyższej Izby Kontroli poświęconych walce z pandemią COVID-19 i jej skutkami. Jej głównym celem było ustalenie, czy przyjęty sposób finansowania realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 zapewnił efektywne wykorzystanie środków.
Skontrolowano: Kancelarię Prezesa Rady Ministrów, Bank Gospodarstwa Krajowego, Ministerstwo Zdrowia, cztery urzędy wojewódzkie: małopolski, mazowiecki, podkarpacki i śląski oraz 12 jednostek samorządu terytorialnego z terenu tych województw. Kontrolą objęto okres od 1 kwietnia 2020 r. (tj. od czasu utworzenia Funduszu) do 30 czerwca 2022 r.
Zmiana formy prawno-organizacyjnej Funduszu
Fundusz Przeciwdziałania COVID-19 został utworzony na przełomie pierwszego i drugiego kwartału 2020 r. jako państwowy fundusz celowy, który miał zapewnić środki niezbędne do finansowania i wsparcia realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. Jednak już po 18 dniach funkcjonowania Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 nastąpiła zmiana jego formy prawnej i organizacyjnej, i wyłączenie go z sektora finansów publicznych. Od tej pory stał się Funduszem w obsłudze Banku Gospodarstwa Krajowego. W konsekwencji gospodarowanie środkami Funduszu przestało podlegać przepisom ustawy o finansach publicznych i kontroli Parlamentu przewidzianej dla ustaw budżetowych. Działanie to narusza podstawowe zasady budżetowe, w tym zasadę jawności, przejrzystości, jedności i zupełności budżetu.
W rezultacie zmiany formy Funduszu Prezes Rady Ministrów został organem faktycznie zarządzającym Funduszem. Nie uznał jednak w praktyce swojej roli, gdyż jego zdaniem obowiązki te należały do dysponentów. Zdaniem NIK, jednak to Prezes Rady Ministrów jako jedyny podmiot posiadał zarówno odpowiednią pozycję, jak również adekwatne instrumenty do zorganizowania skutecznego nadzoru nad Funduszem oraz prawidłowego określenia zasad planowania i gospodarowania środkami Funduszu. Zaniechania w tym zakresie doprowadziły do rozproszenia odpowiedzialności i nieprawidłowości (które w trakcie kontroli wykryła NIK), nie tylko w początkowym okresie funkcjonowania Funduszu, ale też w latach późniejszych.
Najwyższa Izba Kontroli negatywnie ocenia nadzór Prezesa Rady Ministrów nad Funduszem.
Fundusz Przeciwdziałania COVID-19, z uwagi na bardzo ogólne sformułowanie jego tytułu i celu utworzenia w ustawie tworzącej, stał się de facto narzędziem do finansowania praktycznie dowolnego zakresu zadań. Z jego środków sfinansowano: zakup świadczeń opieki zdrowotnej, leków, sprzętu medycznego, ale także budowę dróg czy zakup śmieciarek. W drugiej połowie 2022 r. zakres ten został rozszerzony m.in. o wypłatę dodatku węglowego, dodatków dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła, dodatku elektrycznego oraz rekompensat dla przedsiębiorstw energetycznych i sprzedawców gazu ziemnego. NIK oceniła takie działanie negatywnie.
Przyjęte rozwiązania prawne i organizacyjne nie zapewniły efektywnego zarządzania środkami Funduszu, chociaż umożliwiły sfinansowanie z Funduszu ważnych zadań publicznych.
Opracowanie planu finansowego Funduszu
Proces przygotowania planu finansowego Funduszu był zorganizowany nierzetelnie. Dysponentom nie przekazano wytycznych do opracowania materiałów do projektów planu, w szczególności zakresu i szczegółowości danych jakie mają przedstawiać, a także wymogów dotyczących uzasadnienia planowanych kwot oraz ich kalkulacji. Prezes Rady Ministrów zatwierdził plan finansowy Funduszu na 2020 r., pomimo że jego kancelaria nie dysponowała danymi od dysponentów o planowanych do sfinansowania zadaniach, ich wartości oraz merytorycznym uzasadnieniem wydatków, za to posiadała jedynie zbiorcze dane przygotowane przez Ministerstwo Finansów. Z kolei KPRM, sporządzając plany finansowe Funduszu na lata 2021-2022, dysponowała jedynie ogólnymi uzasadnieniami potrzeb poszczególnych dysponentów, bez wyjaśnienia wysokości wnioskowanych kwot.
Kontrolerom NIK nie przedstawiono w KPRM dokumentów na okoliczność weryfikacji danych przekazywanych przez dysponentów na etapie przygotowania projektu planu czy dokumentów potwierdzających dokonanie analizy projektu planu przed jego zatwierdzeniem.
Wpływy i wydatki Funduszu
Wpływy Funduszu pochodziły głównie ze sprzedaży obligacji emitowanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego oraz wpłat z budżetu państwa. Obligacje te wprawdzie nie powiększają państwowego długu publicznego, ponieważ Fundusz nie jest zaliczany do podmiotów sektora finansów publicznych. Zwiększają one jednak dług publiczny obliczany według metodologii unijnej. Z państwowego długu publicznego wyłączone są także gwarancje Skarbu Państwa, zabezpieczające przyszłe zobowiązania wynikające z obligacji. Termin wykupu wyemitowanych obligacji przypada na lata 2024-2040. Pozyskanie dodatkowych środków na ten cel może stać się istotnym obciążeniem dla budżetu państwa, powodując wzrost przyszłych wydatków, a w rezultacie długu publicznego.
W okresie objętym kontrolą, wpływy Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 wyniosły: w 2020 r. – 110,4 mld zł, w 2021 r. – 53,4 mld zł, a w 2022 r. – 39,2 mld zł. W 2022 r. przekazano do Funduszu między innymi wpłatę z budżetu państwa w wysokości blisko 11,7 mld zł, wpłaty z zysku Narodowego Banku Polskiego – prawie 9,6 mld zł i ze sprzedaży praw do emisji gazów cieplarnianych – 9 mld zł, pomniejszając o te kwoty dochody budżetu państwa. Łącznie środki te wyniosły blisko 30,3 mld zł (co stanowiło 77% wpływów Funduszu w 2022 r.). Wpływy te mają charakter jednorazowy i nie zapewniają stałego, pewnego finansowania Funduszu.
Wydatki z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 w latach 2020-2022 wyniosły łącznie blisko 190 mld zł.
W okresie od 1 kwietnia 2020 r. (tj. utworzenia Funduszu) do końca 2022 r. wydatki Funduszu stanowiły znaczne kwoty w relacji do wydatków budżetu państwa: w 2020 r. – 18,4%, w 2021 r. – 9,7% i w 2022 r. – 9%. Podobnie zadłużenie Funduszu, w relacji do długu sektora instytucji rządowych i samorządowych, stanowiło: w 2020 r. – 7,4%, a w latach 2021-2022 – już 9,8%.
Zarządzanie Funduszem
W Kancelarii Prezesa Rady Ministrów nie wprowadzono efektywnego systemu zarządzania środkami Funduszu. Skutkiem zaniechania w tym zakresie były przypadki składania zawyżonych zapotrzebowań przez dysponentów i pozostawania niewykorzystanych środków na ich rachunkach przez długie okresy. Główną przyczyną był nieefektywny system wykorzystania środków przekazywanych beneficjentom z Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych w okresie od połowy 2020 r. do połowy 2021 r. Środki przekazano na rachunki bankowe beneficjentów bezpośrednio po rozpatrzeniu wniosków, a zadania inwestycyjne finalizowano po wielu miesiącach, czy nawet latach. Dysponenci pozyskiwali również środki przewyższające faktyczne potrzeby na skutek nieskutecznego nadzoru w KPRM nad weryfikacją celowości wydatków oraz braku systemu zarządzania środkami Funduszu, w tym bieżącego, sprawnego dokonywania zwrotów niewykorzystanych środków na rachunek główny Funduszu. W konsekwencji BGK emitował i sprzedawał obligacje na rzecz Funduszu, pomimo utrzymywania się wysokiego stanu środków na rachunkach, co przyczyniało się to do nieuzasadnionego, istotnego wzrostu zadłużenia Funduszu.
W drugim półroczu 2021 r. średni dzienny stan środków pozostających na rachunkach pomocniczych dysponentów Funduszu wynosił ponad 1 mld zł, a w pierwszym półroczu 2022 r. – blisko 942 mln zł. Były to między innymi środki zwrócone przez dysponentów, np. minister właściwy do spraw pracy zwrócił w 2021 r. i w pierwszym półroczu 2022 r. łącznie blisko 10,5 mld (w tym 28 grudnia 2021 r. blisko 1,7 mld zł po 537 dniach od zasilenia rachunku pomocniczego, 3 mld zł po 497 dniach, a 4,3 mld zł po 283 dniach). W okresie od pobrania środków przez dysponentów do ich zwrotu Fundusz niezasadnie poniósł koszty ich pozyskania w wysokości co najmniej 200 mln zł.
Finansowanie zadań inwestycyjnych samorządu terytorialnego
Ze środków Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 finansowano także zadania inwestycyjne jednostek samorządu terytorialnego w ramach Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych (RFIL), a następnie Rządowego Funduszu Polski Ład: Program Inwestycji Strategicznych (Program PIS). W sumie samorządom przyznano blisko 72 mld zł na inwestycje.
W ramach Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych wpłynęło ponad 24 tys. wniosków na łączną kwotę ponad 100 mld zł, z czego wypłacono dofinansowanie dla gmin na łączną kwotę 13,2 mld zł. Przy czym 6,67 mld zł zostało wypłacone w trybach bezkonkursowych opartych o matematyczne algorytmy. Natomiast w trybach konkursowych wsparcie przyznano na podstawie niespełna 4 tys. wniosków i wyniosło ono 6,58 mld zł, co stanowiło jedynie 7% z wnioskowanej kwoty 94,3 mld zł.
W ramach Rządowego Funduszu Polski Ład: Program Inwestycji Strategicznych (PIS) wpłynęło blisko 20 tys. wniosków na łączną kwotę ponad 174 mld zł, z czego przyznano dofinansowanie dla samorządów na łączną kwotę 58,4 mld zł (33% wnioskowanej kwoty).
W żadnym z programów (RFIL i Program PIS) nie wprowadzono przejrzystych zasad podziału środków, kierując się jedynie ogólnymi kryteriami zawartymi w uchwałach Rady Ministrów. W konsekwencji proces podejmowania decyzji w tym zakresie nie przebiegał transparentnie. W obu programach Prezes Rady Ministrów powołał komisje, których zadaniem była ocena wniosków oraz przekazanie rekomendacji co do wysokości przyznawanych środków poszczególnym wnioskodawcom. W skład komisji powołani zostali przedstawiciele ministerstw (zajmujący stanowiska kierownicze), a nie uznano za zasadne włączenia do prac komisji przedstawicieli samorządu terytorialnego. Nie wykorzystano do podziału środków publicznych doświadczenia Banku Gospodarstwa Krajowego, któremu powierzono jedynie zadania kancelaryjne, jak ewidencja wniosków, czy weryfikacja formalna wniosków w administrowanej aplikacji Polski Ład, która miała na celu usprawnienie pracy komisji.
W tym obszarze działalności Funduszu zidentyfikowano również zdarzenia, które w świetle wytycznych i publikacji Centralnego Biura Antykorupcyjnego należy uznać za obarczone ryzykiem występowania w nich mechanizmów korupcjogennych, obejmujących głównie osoby decydujące o wydatkowaniu środków Funduszu.
