Najwyższa Izba Kontroli negatywnie oceniła zakupy i wykorzystanie sprzętu oraz aparatury medycznej na potrzeby zwalczania epidemii COVID-19. Zakupy okazały się nadmierne, a w konsekwencji w części niegospodarne. Z nabytych w związku z COVID-19 składników majątkowych o wartości co najmniej 1,8 mld zł, po zakończeniu epidemii w rezerwach strategicznych pozostały niewykorzystane urządzenia o wartości co najmniej 350 mln zł (tj. 19,3%). Ponadto w skontrolowanych jednostkach ochrony zdrowia 14,1% sprzętu medycznego otrzymanego z rezerw strategicznych również pozostawało niewykorzystane. Pomimo to, nawet po odwołaniu stanu zagrożenia epidemiologicznego, kontynuowano (pod pretekstem przeciwdziałania COVID-19) zakupy kolejnych specjalistycznych urządzeń (o wartości ok. 70 mln zł). Jednocześnie wobec nieustalenia jednoznacznych zasad, po zakończeniu epidemii nie zagwarantowano zwrotu do rezerw strategicznych sprzętu i aparatury medycznej o wartości co najmniej 1,2 mld zł, który ze względu na właściwości (wartość, czas eksploatacji, wielokrotność użytkowania) mógł zostać ponownie wykorzystany w przypadku wystąpienia kolejnej sytuacji kryzysowej. Konsekwencją powyższego było także bezzwrotne przekazanie podmiotom leczniczym (w tym niepublicznym) asortymentu o wartości ok. 65 mln zł bez uprzedniej analizy jego przydatności do dalszego wykorzystania.
Najwyższa Izba Kontroli w ostatnich latach kontrolowała aktywność organów państwa w związku z epidemią COVID-19. Jedna z kontroli (Przygotowanie i działanie odpowiedzialnych organów państwa, instytucji i służb w sytuacji zagrożenia i wystąpienia chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych – P/20/062) wykazała niecelowe i niegospodarne zakupy sprzętu i aparatury medycznej, np. niekompletnych, niesprawnych lub nieodpowiadających polskim wymogom respiratorów, inna (Utworzenie i funkcjonowanie szpitali tymczasowych powstałych w związku z epidemią COVID-19 – D/21/505) opóźnienia w rozliczaniu i zagospodarowywaniu sprzętu po likwidowanych szpitalach tymczasowych.
Przeprowadzenia kolejnej kontroli dotyczącej zakupów związanych z epidemią COVID-19 wymagała ich skala oraz brak systemowych mechanizmów szacowania potrzeb oraz monitorowania, także po zakończeniu epidemii, wykorzystania zakupionego sprzętu. Wśród skontrolowanych jednostek znalazły się: Kancelaria Prezesa Rady Ministrów (KPRM), Ministerstwo Zdrowia (MZ), Ministerstwo Aktywów Państwowych (MAP), Rządowa Agencja Rezerw Strategicznych (RARS), siedem urzędów wojewódzkich oraz siedem szpitali.
Wątpliwa legislacja dotycząca rezerw strategicznych
Rezerwy strategiczne są istotnym elementem zarządzania kryzysowego. Zgodnie z art. 3 ustawy o rezerwach strategicznych, tworzy się je na wypadek zagrożenia, w szczególności bezpieczeństwa, porządku i zdrowia publicznego oraz wystąpienia klęski żywiołowej lub sytuacji kryzysowej. Ich celem jest wsparcie wykonywania zadań w zakresie bezpieczeństwa państwa, złagodzenie zakłóceń w ciągłości dostaw służących funkcjonowaniu gospodarki i zaspokojenie podstawowych potrzeb obywateli, także w celu ratowania ich życia i zdrowia.
Wskutek przeprowadzonej w czasie epidemii COVID-19 modyfikacji systemu zarządzania rezerwami strategicznymi, w ustawie o rezerwach strategicznych z 2020 r. wprowadzono przepis (art. 23) uprawniający ministra odpowiedzialnego za rezerwy strategiczne do odpłatnego udostępnienia specjalistycznych rezerw medycznych bezpośrednio każdemu podmiotowi realizującemu zadania w zakresie ochrony zdrowia, również w przypadku, gdy nie występuje sytuacja kryzysowa. Daje to możliwość wykorzystywania zasobów gromadzonych w nadzwyczajnym trybie (np. z pominięciem jawnych procedur konkursowych) i przeznaczonych do wykonywania nadzwyczajnych zadań – do realizacji zwykłych celów, których osiąganiu powinny służyć standardowe procedury. Zdaniem NIK – mając na uwadze spójność z pozostałymi przepisami ustawy, a także z punktu widzenia celu i trybu gromadzenia rezerw strategicznych – należy powyższą nowelizację ocenić krytycznie.
Podczas pandemii znowelizowano również ustawę o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (przepis art. 46d) w obszarze udostępniania rezerw strategicznych przez Agencję Rezerw Materiałowych (od 21 lutego 2021 r. Rządowa Agencja Rezerw Strategicznych – dalej Agencja). W ocenie NIK problematyka wykorzystania rezerw strategicznych dla zwalczania lub zapobiegania sytuacjom kryzysowym została w sposób kompletny uregulowana ustawą o rezerwach strategicznych, a art. 46d stanowi wyłom w systemie gospodarowania rezerwami. Przepis ten nadaje Ministerstwu Zdrowia dodatkowe uprawnienia, nakładające się na kompetencje do utworzenia i udostępnienia rezerw strategicznych przynależne ministrowi odpowiedzialnemu za ten obszar działalności państwa (obecnie – Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji). Kontrola NIK wykazała, że doprowadziło to do tworzenia rezerw niepotrzebnych, z pominięciem przepisów o zamówieniach publicznych i w zawyżonej ilości, czego efektem było niegospodarne wydatkowanie środków publicznych.
Nadmierne zakupy
W związku z epidemią COVID-19 zakupiono sprzęt i aparaturę medyczną o wartości co najmniej 1,8 mld zł, jednak zakupy te okazały się nadmierne, a w konsekwencji w części niegospodarne.
Kontrolerzy NIK nie uzyskali w Ministerstwie Zdrowia (MZ) dokumentów potwierdzających przeprowadzenie analiz i konsultacji dotyczących zapotrzebowania na sprzęt i aparaturę medyczną do walki z COVID-19. Nie wiadomo więc, w jaki sposób MZ określiło liczbę i rodzaj sprzętu oraz aparatury medycznej wymienionych w 16 dyspozycjach w sprawie utworzenia rezerw strategicznych, wydanych Agencji Rezerw Materiałowych, na podstawie art. 46d ust. 4 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych. Dyspozycje te zwiększały poziom rezerw strategicznych tego samego asortymentu, co rezerwy utworzone na podstawie wcześniejszych dyspozycji MZ.
Ponadto, zgodnie z art. 46d ust. 3 uozz, Agencja była zobowiązana do doprowadzenia ilości udostępnionego asortymentu w najkrótszym możliwym terminie do poziomu określonego w decyzjach w sprawie utworzenia rezerw strategicznych, co powodowało, że gromadzono i utrzymywano sprzęt i aparaturę tego samego rodzaju (nawet kilka tysięcy egzemplarzy), pomimo tego że potrzeby całego systemu ochrony zdrowia zostały już zaspokojone. NIK podkreśla, że wyniki przeprowadzonych analiz i konsultacji, na podstawie których podejmowane są decyzje o znacznym wpływie na finanse publiczne, powinny być rzetelnie dokumentowane, by umożliwiać zbadanie podejmowanych działań oraz wyciągnięcie wniosków na przyszłość.
Do nadmiernych zakupów sprzętu i aparatury medycznej przyczyniły się również zaniechania Prezesa Rady Ministrów w koordynacji działań ministrów dotyczących ustalenia zapotrzebowania na sprzęt i aparaturę medyczną do przeciwdziałania COVID-19 oraz nadzoru nad Rządową Agencją Rezerw Strategicznych. Z tego powodu po zaspokojeniu potrzeb sektora opieki zdrowotnej, związanych z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19 oraz po odwołaniu stanu zagrożenia epidemicznego, w zasobach RARS pozostała znaczna część niewykorzystanego sprzętu i aparatury medycznej.
Zakupy realizowano na taką skalę, że po zaspokojeniu zgłoszonych potrzeb, w zasobach RARS cztery miesiące od odwołania stanu zagrożenia epidemicznego w Polsce pozostał sprzęt i aparatura medyczna o wartości co najmniej 350 mln zł (według cen zakupu).
Zdaniem NIK stan rezerw strategicznych oraz poziom rezerw podlegających odtworzeniu powinien być stale monitorowany, a także dostosowywany do faktycznych potrzeb. Nadmierne w stosunku do potrzeb zakupy oraz koszty późniejszego utrzymywania w sprawności technicznej, wiążą się z ponoszeniem przez RARS ze środków publicznych dodatkowych kosztów magazynowania, przeglądów i napraw, stoją w sprzeczności z obowiązkami wynikającym z ustawy o finansach publicznych, gdyż środki wykorzystane na zakup i utrzymanie nieużywanego lub niepotrzebnego sprzętu mogłyby zostać przeznaczone na inne cele.
Przykład
Analiza faktycznego wykorzystania wybranych 21 rodzajów asortymentów rezerw sprzętu i aparatury medycznej o największej wartościach wykazała, że cztery miesiące od odwołania stanu zagrożenia epidemicznego wywołanego wirusem SARS-CoV-2, 18 asortymentów tych rezerw pozostawało w dalszym ciągu niewykorzystane. W stosunku do całości zakupionego przez ARM/RARS sprzętu i aparatury medycznej w okresie od marca 2020 r. do końca czerwca 2023 r. niewykorzystane pozostało: 77% stołów operacyjnych, 66% analizatorów markerów, 68% laryngoskopów i laryngoskopów z łyżkami, 55% wideolaryngoskopów, 35% aparatów RTG, 30% kardiomonitorów i monitorów do monitorowania funkcji życiowych pacjenta, 29% aparatów do wysokoprzepływowej terapii donosowej, 28% aparatów EKG, 23% respiratorów oraz 81% urządzeń do transportu chorych zakaźnie i 36% kabin izolacyjnych.
Zakupy specjalistycznej aparatury pod pretekstem epidemii
Już po odwołaniu przez Ministra Zdrowia stanu zagrożenia epidemicznego (1 lipca 2023 r.), pod pretekstem przeciwdziałania COVID-19 nabyto i udostępniono z rezerw strategicznych wybranym podmiotom specjalistyczną aparaturę o łącznej wartości 69,8 mln zł (osiem rezonansów magnetycznych i 11 tomografów komputerowych). Wobec zakończenia sytuacji kryzysowej asortyment ten powinien być pozyskany w ramach zwykłej działalności podmiotów leczniczych, a nie w szczególnym trybie za pośrednictwem rezerw strategicznych.
W decyzjach wydanych z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów w sprawie udostępnienia aparatury nie sformułowano jednoznacznego obowiązku zwrotu do rezerw strategicznych tych składników majątkowych, a także nie ustalono warunków ich udostępnienia zabezpieczających interesy Skarbu Państwa. Z punktu widzenia zapewnienia rezerw strategicznych, poniesione koszty stanowiły nie tylko nadmierny, ale przede wszystkim nieuzasadniony wydatek. W ocenie NIK wskazane urządzenia z założenia nie miały stanowić składnika rezerw strategicznych, gdyż ustalone parametry techniczne urządzeń nie pozwalały na ich przenoszenie (w razie potrzeby) do innych podmiotów leczniczych bez ponoszenia znacznych kosztów. Sprzęt ten zatem został zakupiony z myślą o konkretnych podmiotach, ale bez obowiązku zastosowania konkurencyjnych procedur. NIK zauważa, że informacje o udostępnieniu podmiotom leczniczym aparatury medycznej o wysokiej wartości pojawiały się w 2023 r. w czasie kampanii wyborczej do Sejmu i Senatu RP. W przypadku 14 na 19 wydanych jednostek sprzętu (sześciu rezonansów magnetycznych o łącznej wartości 31,2 mln zł i ośmiu tomografów komputerowych o łącznej wartości 20,5 mln zł), informacje o udostępnieniu sprzętu świadczeniodawcom przekazywali społecznościom lokalnym i mediom bądź sami wojewodowie, bądź inne osoby ubiegające się o mandat z okręgu, gdzie funkcjonowała placówka wskazana w danej decyzji jako użytkownik sprzętu.
